引言：深化法治政府建设背景下的核心议题
自二十一世纪第二个十年以来，中国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟蓝图徐徐展开。其中，建设职权法定、运行规范、公开透明、廉洁高效的法治政府，始终是行政体制改革的核心目标。在这一历史进程中，以行政权力清单制度为代表的“放管服”改革（即简政放权、放管结合、优化服务）取得了长足进展，成为约束政府权力、激发市场活力的关键举措。
然而，权力清单制度的根基在于每一项行政权力的合法性与正当性。如果权力的来源模糊、依据不足，那么清单本身便成了无源之水、无本之木。因此，“行政权力设定依据清理”作为权力清单制度的前置性、基础性工作，其重要性不言而喻。它直接关系到政府行为是否遵循“法无授权不可为”的金科玉律，关系到行政权力的边界是否清晰，更关系到公民、法人和其他组织的合法权益能否得到切实保障。
本报告立足于2026年的学术视野与实践经验，旨在系统性地梳理和剖析行政权力设定依据清理研究的学术规范与核心方法论。同时，本报告将着重论述该研究领域如何与更为宏观的行政权力清单清理、优化及规范运行研究进行有效衔接，揭示二者之间从“静态确权”到“动态运行”的内在逻辑关联。通过对这一议题的深度挖掘，我们期望为进一步完善中国特色社会主义行政体制、构建更为成熟的法治政府提供坚实的理论支撑和实践指引。
第一部分：行政权力设定依据清理研究的学术规范体系
行政权力设定依据的清理研究，本质上是对行政权力“出生证明”的合法性审查。这项研究工作并非简单的条文梳理，而是根植于深厚的行政法学理论，遵循一系列严谨的学术规范。这些规范共同构成了评判清理工作质量与深度的核心标准。
1.1 核心规范：职权法定原则的绝对优先性
职权法定原则，是行政法治的基石，也是行政权力设定依据清理研究中必须始终恪守的首要和核心规范 [[1]]。这一原则的经典表述为“法无授权不可为，法定职责必须为”，其在清理研究中的具体内涵体现为以下几个层面：
l 权源的唯一合法性： 行政主体的任何一项行政权力，其来源必须是法律规范的明确授予，行政机关不得自我赋权或通过非法定形式创设权力 [[2]]。这意味着，清理研究的第一步，就是追溯每一项权力的“源头”，判断其是否来自合法的赋权主体和赋权形式。
l 权力要素的法定性： 不仅是权力的有无需要法律依据，权力的行使主体、范围、内容、程序和界限等核心要素，都必须由法律规范予以明确界定。清理研究需要对这些要素逐一进行合法性检视，防止出现“有授权但超范围”、“有权力但程序违法”等问题。
l 实践中的理论坚守与挑战： 学术研究指出，尽管职权法定原则在理论上至高无上，但在过去的实践中，由于立法滞后、机构改革频繁等原因，存在一定程度的妥协现象 [[3]]。例如，一些地方或部门曾将规章以下的规范性文件，乃至内部的“三定”规定（定职能、定机构、定编制）作为创设权力的主要依据，这实质上是对职权法定原则的虚化和侵蚀。因此，清理研究的一项重要学术使命，就是坚持以最严格的标准来审视权力依据，识别并纠正这种“依据位阶下放”的不规范现象，推动行政权力回归法治轨道 [[4]]。
1.2 法律位阶体系：清理依据的层级性与有效性审查
对权力设定依据的清理，必须在清晰的法律位阶体系框架内进行。这是一个精细化的技术性工作，也是一项严肃的法律判断过程。根据《中华人民共和国立法法》以及相关行政法律的规定，清理研究应严格依据以下层级展开：
l 第一层级（主要依据）：法律、行政法规与地方性法规
l 法律： 由全国人民代表大会及其常务委员会制定，是设定行政权力的最高依据。
l 行政法规： 由国务院制定，其效力仅次于法律，是设定行政权力的重要依据。
l 地方性法规： 由有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定，可以在不与上位法抵触的前提下，在其行政区域内设定某些行政权力事项。
l 研究规范要求，凡是以上位阶法律文件设定的权力，其合法性基础最为牢固。清理时必须精准引用具体的法律名称、条款序号乃至具体内容 [[5]]。
l 第二层级（有限依据）：部门规章与地方政府规章
l 规章的赋权能力受到严格限制。根据一般法理和特定法律规定（如《行政许可法》），规章通常只能在上位法已有明确授权的框架内，对执行性事项作出具体规定，而无权创设新的权力类型，尤其是限制公民权利的权力类型 [[6]]。例如，《行政许可法》明确排除了部门规章设定行政许可的权力 [[7]]。因此，在清理研究中，将规章作为权力设定依据时，必须审慎审查其是否超越了上位法的授权范围。对于那些仅有规章依据，而无更高阶位法律、法规授权的权力事项，应被视为重点清理和检讨的对象。
l 第三层级（特殊或辅助依据）：规范性文件与“三定”规定
l 规范性文件（俗称“红头文件”）： 理论上，规范性文件不具备创设行政权力的法律地位。在清理实践中，它们通常不能作为一项行政权力存在的独立、合法依据。然而，在某些特定领域（如行政征收、行政给付等），部分规范性文件或有权机关的批准文件可能在特定历史时期内扮演了依据的角色。对此，学术研究的态度是严格审查，原则上认为这类权力依据存在合法性瑕疵，应通过后续的立法活动予以“追认”或废止，以实现权力的规范化。
l “三定”规定： “三定”规定主要明确部门的内部职责划分、机构设置和人员编制，其本质是组织法规范的体现，而非行为法规范。它主要解决“谁来干”的问题，而非“能干什么”的问题。在清理研究中，“三定”规定不能作为一项行政权力创设的直接依据。它的主要作用在于，当法律法规规定了某项职责，但在机构改革后职责划转不明确时，可以作为判断权力归属的辅助参考 [[8]]。将“三定”规定等同于权力设定依据，是学术界和实务界普遍批评的一种错误认知。
l 冲突处理规则： 清理研究必须遵循“上位法优于下位法”、“后法优于前法”、“特别法优于一般法”的法律适用规则。对于那些完全没有法律、法规、规章依据的行政权力，或者其依据已经被新的法律法规所替代、废止的，学术规范要求必须旗帜鲜明地认定其为“法外权力”，并提出予以取消或废止的结论 [[9]][[10]]。
1.3 清理范围与甄别标准：界定权力属性的理论深度
确定了审查依据的规范，下一步就是明确“清理什么”。这涉及到对“行政权力”本身的界定，以及与其他相关概念的甄别，是展现研究深度和广度的关键环节。
l 清理对象的类型化界定： 清理的范围应当涵盖政府对外部公民、法人和其他组织实施的、能够直接或间接影响其权利义务的各类权力。学术界和实践中通常将其类型化为：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政监督检查以及其他行政权力等 [[11]]。研究中需要对每一种权力类型的设定依据要求进行专门分析，因为不同类型的权力，其法律保留的程度和设定层级要求是不同的（例如，行政强制和涉及人身自由的行政处罚，其设定权限被严格限定在法律层面）。
l 核心甄别标准——权力边界的厘清：
1.外部权力与内部行为的区分： 清理的核心对象是直接影响行政相对人权益的外部行政权力。政府的内部管理行为，如人事任免、公文流转、内部考核等，原则上不列入对外公布的权力清单清理范围 [[12]]。研究需要建立清晰的甄别模型，以区分二者。
2.行政权力与公共服务的区分： 随着服务型政府建设的推进，政府提供了大量公共服务。行政权力具有强制性、单方性、支配性的特征，而公共服务则多体现为引导性、契约性、服务性。清理研究需要准确界定哪些属于权力行使，哪些属于服务提供，避免将公共服务事项错误地“权力化”，增加不必要的行政壁垒。
3.行政权力与其他国家权力的区分： 必须厘清行政权与立法权、司法权的边界。例如，行政裁决与司法审判、行政复议与司法审查的关系等，都需要在研究中进行精确的法理辨析。
4.理论模型的运用： 高水平的研究会引入更深刻的理论模型进行分析。例如，有学者提出从“权力-权力”关系（不同行政主体间的权力配置）和“权力-权利”关系（行政主体与行政相对人之间的关系）两个维度来审视和甄别行政权力 [[13]]。这种分析框架有助于更深刻地理解权力配置的合理性以及对公民权利的潜在影响。
1.4 操作性规范与程序性要求：确保清理过程的严谨性
学术规范不仅关注实体内容，同样重视研究和清理过程的程序正当性。
l “谁行使、谁清理”的原则： 这一原则明确了清理工作的主体责任，要求每个行政部门必须对照法律法规和“三定”方案，对其自身行使的权力进行全面、彻底的梳理 [[14]]。研究者在评估清理工作时，也会将此作为一项重要的评价指标。
l 全面性、真实性、合法性、有效性的统一： 这是对清理成果的质量要求。全面性要求无遗漏；真实性要求与实际行使情况相符；合法性是核心，要求依据准确、合规；有效性则要求所依据的法律文件处于现行有效状态。
l 公开与确认程序： 清理出的权力事项，必须经过合法的审核程序（如法制部门审查），并最终向社会公开，形成具有公信力的权力清单。未经审核公布的职权，在法理上应被视为违规设定的权力，行政主体不得行使 [[15]] Summary)。学术研究会关注这一闭环过程是否完整，以及公众参与和社会监督在其中的作用。
第二部分：行政权力设定依据清理研究的主要研究方法
对行政权力设定依据的清理研究，是一个典型的交叉学科领域，融合了法学、行政管理学、政治学等多个学科的理论与方法。为了实现研究的深度与效度，研究者通常会综合运用多种研究方法。
2.1 规范分析法（法学分析法）
这是本研究领域最核心、最基础的研究方法。它以现行的法律规范体系为研究对象，通过逻辑演绎和价值判断，来分析行政权力设定依据的合法性与合理性。
l 语义学分析 (Semantic Analysis)： 对法律、法规、规章条文中的关键词语（如“主管”、“审批”、“监督检查”等）进行精确的文义解释，明确其内涵与外延，判断其是否构成了对一项具体行政权力的授予。这有助于避免因文字理解的模糊性而导致的权力认定错误 [[16]]。
l 历史-法律分析 (Historical-Legal Analysis)： 追溯某项权力的历史演变过程，考察其设立时的立法背景、目的和意图。例如，一项在计划经济时期设立的行政许可，在市场经济环境下是否还有存在的必要性？通过历史分析，可以更好地判断权力的“合时性”，为权力的“废、改、留”提供依据 [[17]][[18]]。
l 体系解释法 (Systematic Interpretation)： 将设定某个权力的单一条款置于整个法律文件、所属的部门法乃至整个法律体系中进行考察，确保对条款的理解与整体法律精神、原则不相冲突。这可以有效防止断章取义，确保权力界定的准确性。
l 比较-法律分析 (Comparative-Legal Analysis)： 这既可以是在国内不同地区之间进行比较，考察不同地方对同一上位法授权的地方性立法实践差异及其效果；也可以是进行国际比较，借鉴其他国家在控制行政权力、进行权力清单管理方面的立法经验和制度设计 [[19]][[20]]。
l 形式-法律分析 (Formal-Legal Analysis)： 严格审查权力依据的形式要件，如制定主体是否适格、制定程序是否合法、公布形式是否合规等。任何形式上的瑕疵都可能影响权力依据的法律效力 [[21]]。
2.2 实证研究法
实证研究方法强调从客观事实出发，通过收集和分析第一手或第二手资料，来检验理论假设，发现现实问题。在权力依据清理研究中，它弥补了单纯规范分析可能脱离实际的不足。
l 文献研究法 (Literature Review)： 这是所有研究的起点。研究者需要系统梳理与行政权力设定相关的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件、司法判例、政府公报、部门工作报告以及相关的学术论文、专著等 [[22]][[23]]。通过文献研究，可以构建起研究的理论框架，了解清理工作的历史沿革、现状、争议焦点和发展趋势。
l 案例研究法 (Case Study)： 选取一个或多个具有代表性的案例进行深入剖析 [[24]]。案例可以是一个特定的行政部门（如市场监督管理局）、一类特定的行政权力（如“奇葩证明”的清理）、或一个地方政府的权力清单制定全过程。通过深度“解剖麻雀”，可以揭示权力设定依据在实践中面临的复杂问题，如法律规定与实际需求的脱节、部门利益对权力清理的阻碍、基层执法的困境等，从而提出更具针对性的对策建议。
l 调查研究法：
l 访谈调查 (Interview Survey)： 与清理工作的直接参与者（如政府法制办官员、业务部门负责人、基层执法人员）、行政管理领域的专家学者、以及行政相对人（企业代表、普通民众）进行半结构化或深度访谈 [[25]][[26]]。这种方法能够获取规范性文件和公开数据无法呈现的、生动而深刻的“内幕”信息、观点和态度，尤其有助于理解清理工作的实际阻力和动力。
l 问卷调查 (Questionnaire Survey)： 针对较大样本的公务员、企业或公众，设计结构化问卷，进行定量分析 [[27]]。例如，可以调查不同层级的公务员对“职权法定”原则的认知程度，或者调查企业对权力清单制度实施后营商环境改善的满意度。定量数据能够为研究结论提供更强的说服力。
l 实地研究/参与式观察 (Field Research)： 研究者进入行政机关内部，在一定时间内近距离观察权力清理工作的实际运作流程，参与相关会议和讨论 [[28]]。这是获取最真实、最鲜活资料的方法，但实施难度也最大，对研究者的身份和沟通能力要求很高。
2.3 跨学科研究方法
如前所述，本议题具有显著的跨学科特征，因此引入其他学科的理论和方法，能够极大地拓展研究的深度和广度。
l 公共管理学视角： 运用组织理论、流程再造、绩效评估等工具，分析权力清理如何影响政府的组织结构、业务流程和行政效率。例如，从流程最优化的角度，审视某些行政确认或备案类权力是否有存在的必要，能否通过信息化手段或事中事后监管来替代。
l 政治学视角： 运用权力理论、府际关系理论、利益集团理论等，分析权力清理背后的权力博弈和利益调整。清理权力设定依据，本质上是对既有利益格局的再分配，必然会触及不同部门、不同层级政府之间的利益。政治学分析有助于深刻理解改革的阻力来源，并设计出更具可行性的推进策略。
l 经济学视角： 运用制度经济学、交易成本理论等，分析不清晰、不合法的权力设定如何增加制度性交易成本，抑制市场活力。反之，一个清晰、合法、透明的权力体系，能够为市场主体提供稳定的预期，降低合规成本，从而优化营商环境。这为权力清理的必要性提供了强有力的经济学论证。
通过上述方法的有机结合，研究者可以构建一个从“应然”（规范分析）到“实然”（实证研究），再到“优化路径”（跨学科对策）的完整研究链条，从而使研究成果既有理论高度，又有实践价值。
第三部分：两大研究领域的衔接要点：从“设定依据清理”到“权力清单规范运行”
“行政权力设定依据清理研究”与“行政权力清单清理、优化与规范运行研究”是两个紧密关联、相互递进的研究领域。前者是基础和前提，后者是延伸和目标。二者之间的有效衔接，构成了权力清单制度从“纸上名录”走向“有效治理”的完整逻辑闭环。
3.1 基础与前提的衔接：“合法性基石”的确立
这二者最核心的衔接点在于逻辑上的先后次序和因果关系。
l “设定依据清理”是“权力清单”的合法性来源： 一张合格的行政权力清单，其首要特征就是清单上所列的每一项权力都必须有合法、有效的设定依据。设定依据的清理过程，就是为权力清单“验明正身”、颁发“合法出生证”的过程 [[29]]。没有经过严格设定依据清理的权力清单，可能只是对现状的简单罗列，其中可能包含大量“法外权力”或依据不充分的“灰色权力”。这样的清单不仅无法实现约束权力的初衷，反而可能将不合法的权力“合法化”、“固化”，贻害无穷。因此，设定依据清理研究为清单的清理和制定提供了最根本的“输入”和合法性基础。
l “职权法定”原则的贯穿： 权力清单制度本身不能创设权力，它只是对既有法定权力的梳理、登记和公示 [[30]]。这一基本定位决定了，在整个权力清单的清理、优化和运行过程中，都必须将“职权法定”原则置于最高位置。而对这一原则最直接的体现，就是对设定依据的持续审查。因此，衔接的要点在于，将设定依据清理的学术规范和方法论，内化为权力清单全生命周期管理的内在要求。
3.2 目标与导向的衔接：从“静态确权”到“动态运行”
如果说设定依据清理主要解决的是权力的“静态合法性”问题（权力是什么？从哪里来？），那么权力清单的优化与规范运行研究则聚焦于权力的“动态合法性与合理性”问题（权力应该如何正确、高效、透明地行使？）。
l 从“有什么权”到“怎么用权”： 设定依据清理的直接成果是一份合法的“权力目录”。而清单的规范运行研究，则是在此基础上，进一步追问每个权力事项的运行流程、裁量基准、行使时限、监督方式等 [[31]]。衔接的要点在于，以清理确认的合法权力为原点，设计和优化其运行的“路线图”和“说明书”。例如，研究如何针对一项合法的行政处罚权，制定精细化的自由裁量权基准，防止同案不同罚；研究如何为一项复杂的行政许可，绘制清晰的办事流程图，并向社会公开，方便申请人，也便于社会监督 [[32]]。
l 研究范式的融合： 这一衔接过程体现了研究范式的融合。设定依据清理研究更偏向于传统的行政法学范式，注重合法性审查。而权力清单运行研究则更多地融入了公共管理学和治理理论的范式，强调效率、透明度、回应性和公众参与 [[33]]。一个优秀的研究议程，应当能够打通这两个范式，将法学的严谨性与管理学的科学性结合起来，实现“于法有据”与“运行高效”的统一。
3.3 机制与保障的衔接：动态调整与配套制度建设
权力及其依据都不是一成不变的。法律法规会不断修订，社会需求也在持续变化。因此，二者之间的衔接必须是动态的、制度化的。
l 建立动态调整联动机制： 这是二者衔接的关键机制保障。当一部法律、法规或规章被制定、修改或废止时，必然会影响到相关行政权力的设立、变更或取消。一个完善的制度设计，应当确保法律体系的变动能够第一时间、自动地触发权力清单的相应调整 [[34]][[35]]。研究的重点在于，如何设计这样一个灵敏、高效的联动响应机制，避免出现“法律已改、清单未动”的脱节现象 [[36]]。这可能涉及到法制信息系统与权力清单管理系统的技术对接，以及跨部门的协同工作流程再造。
l 推动配套制度的协同改革： 在清理权力设定依据和优化清单运行的过程中，往往会暴露出更深层次的制度性问题。
1.与规范性文件清理相配套： 权力清单制度要真正落地，必须防止地方或部门通过发布规范性文件的方式，变相设立法外权力或设定行政许可的门槛 [[37]]。因此，对权力设定依据的清理，必须与对“红头文件”的专项清理和合法性审查同步进行。
2.推动重点领域立法： 清理过程会发现，许多长期存在的行政管理事项，其法律依据层级过低，或者规定过于原则、粗放 [[38]]。这为国家立法机关指明了方向。例如，通过清理可以发现，在行政合同、行政指导、行政规划等领域，亟需出台专门的法律或行政法规，以提升这些行为的规范化水平 [[39]]。
3.完善行政组织法与行政程序法： 权力设定依据的混乱，根源之一在于我国尚未出台统一的行政组织法来系统规定政府的职权配置原则。同样，权力运行的不规范，也与缺乏一部统一的行政程序法典密切相关 [[40]][[41]]。因此，从设定依据清理到清单规范运行的研究，其最终的理论指向，应当是为推动这两部基础性行政法典的出台提供学理支持和实践证据。
结论：构建一个持续自我完善的权力治理生态系统
截至2026年，经过十余年的不懈努力，我国在行政权力设定依据清理及权力清单制度建设方面取得了显著成就。本报告系统地论述了这一领域研究的学术规范、核心方法，并深度剖析了其与权力清单优化运行研究之间的内在逻辑联系。
核心结论如下：
1.规范是根基： 行政权力设定依据清理研究必须严格遵循以“职权法定”为核心的系列学术规范，运用清晰的法律位阶体系，准确界定权力范围并遵循严谨的操作程序。这是确保研究质量和实践成效的生命线。
2.方法是工具： 对该议题的研究需要综合运用规范分析法、实证研究法和跨学科方法，形成一个多维度、立体化的研究框架，既保证法理上的严谨性，又贴近行政管理的现实，从而提出切实可行的解决方案。
3.衔接是关键： “设定依据清理”与“权力清单规范运行”之间存在着从“合法性基础”到“运行性目标”、从“静态确权”到“动态治理”的递进关系。二者的有效衔接，依赖于动态调整联动机制的建立和相关配套制度（如规范性文件清理、重点领域立法等）的协同推进，最终目标是构建一个能够持续自我净化、自我完善的权力治理生态系统。
展望未来，随着数字政府建设的深入和人工智能技术在行政领域的应用，权力设定依据的清理和清单的动态管理将更加智能化、精准化。未来的研究前沿将更加关注如何利用大数据技术对权力运行进行实时监督，如何构建基于风险评估的动态赋权模型，以及如何在日益复杂的社会环境中，确保行政权力的设定与行使始终回应人民的需求，并严格遵循法治的轨道。这项基础而深刻的研究，将继续为中国建设更高水平的法治政府、推进国家治理现代化贡献不可或不可缺的智慧与力量。
其他来源
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以下来源未被直接引用
省级部门清理规范行政权力实施方案
行政职权的概念及其分类
丰城市医疗保障局行政权力清单的主要设定依据
行政权力中介服务设定依据、收费标准、类型及审批部门
行政权力运行依据
【行政权力中介服务清单】——2021年寿县卫健委行政权力中介服务清单（设定依据、中介机构资质、资质依据、收费信息）
行政权力实施依据
灵璧县水利局行政权力的设定和实施依据
界首市应急管理局行政权力中介服务清单（2023年版设定依据、收费类型及依据）
原始地质资料清理研究
【行政权力中介服务清单】——2022年寿县卫健委行政权力中介服务清单（设定依据、中介机构资质、资质依据、收费信息）
湖北省人民政府公报 2011.20
清理审核县级行政权力实施方案
行政权力清理汇总
省级公安机关行政权力清单清理与规范
厅职责清理规范行政权力运行工作进展顺利
上海市长宁区人民政府公报 二〇一五年第一期 (总第 35 期)
达川区行政权力清单清理表