导论：新时代法治政府建设背景下的命题
进入2026年，中国法治政府建设已迈入一个以“治理体系和治理能力现代化”为核心目标的深化阶段。在这一宏观背景下，对行政权力的规范与监督成为衡量法治成色的关键标尺。行政权力合法性审查，作为一项预防和纠正违法或不当行政行为、保障公民合法权益、维护政府公信力的核心制度，其重要性愈发凸显。与此同时，自本世纪第二个十年起全面推行的行政权力清单制度，通过明晰权力边界、公开权力运行，已成为约束政府行为、优化营商环境的 foundational infrastructure。
然而，实践表明，合法性审查与权力清单这两项旨在“驯服”权力的制度，并非孤立存在。如果合法性审查缺乏对权力清单这一“权力家底”的参照，则可能沦为空泛的形式审查；反之，如果权力清单的编制、调整与运行脱离了合法性审查的严格把关，则可能产生“清单本身不合法”或“清单之外权力暗流涌动”的制度风险。
因此，本报告旨在立足于当前（2026年）的法治实践与理论发展，系统性地梳理和剖析行政权力合法性审查的内在构造，并深入探讨其与行政权力清单总纲如何实现无缝、高效的制度衔接。本研究将不仅局限于对现有规则的描述，更致力于通过比较分析和深度推理，揭示两者内在的法理逻辑关联，提出优化路径，以期为下一阶段法治政府建设向纵深发展提供有力的智力支持。本报告将主要围绕以下三个核心议题展开：
1.行政权力合法性审查的核心框架： 深入剖析其构成要素，并借鉴比较法视野，构建一个多维度、立体化的分析框架。
2.行政权力合法性审查的具体标准与流程： 详细阐述审查的“标尺”和“路线图”，并关注实践中的标准化与精细化趋势。
3.合法性审查与权力清单总纲的衔接要点： 重点分析两者在法理基础、工作机制、动态调整及监督公开等方面的耦合关系，并探讨其深化融合的路径。
第一章：行政权力合法性审查的核心框架：多维度的理论与实践考察
行政权力合法性审查，简而言之，是行政机关内部的专门机构（通常为法制机构或司法行政部门）在行政行为（包括具体行政行为、行政规范性文件、重大行政决策等）作出前，对其是否符合法律、法规、规章及相关政策规定所进行的审核与把关。这是一个内在的、前置的监督机制。要理解这一制度，首先必须解构其审查的内在框架。综合中国当前的行政实践与域外行政法理论，我们可以从三个层面来构建这一框架。
第一节：中国行政实践中的“五要素”通用审查框架
在中国，经过多年的法治实践，尤其是《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》以及国务院相关条例的推动，已经形成了一套广为接受并普遍应用于各类行政行为合法性审查的通用分析框架。这个框架可以概括为“主体-权限-程序-内容/依据-形式”五个核心要素，有时也被精炼为“主体—依据—程序—内容”四维核心要素 [[1]]。
1.主体合法性审查：审查“谁在行权”的正当性
这是合法性审查的逻辑起点。任何权力的行使都必须由合法的“操盘手”来完成。主体合法性审查主要包含两个层面：
l 组织机构资格审查： 审查作出行政行为的组织是否为法定的行政主体。这包括三类：一是行政机关本身；二是依据法律、法规授权获得行政主体资格的组织（如部分公用事业组织）；三是接受行政机关委托，在委托范围内以委托机关名义行使权力的组织 (Web. [[2]]。典型的违法情形包括已经被撤销的机关继续作出行政行为，或是将行政职权委托给不具备法定条件的组织 [[3]]。
l 执法人员资格审查： 审查具体执行公务的人员是否具备法定的执法资格。这通常要求执法人员持有有效的行政执法证件 [[4]]。“临时工”或无执法资格的辅助人员单独执法，一直以来都是主体合法性审查中需要重点纠正的典型问题 [[5]]。
2.权限合法性审查：审查“有权行权”的边界
“法无授权不可为”是行政权力的基本准则。权限合法性审查旨在确保行政行为严格限定在法律授予的“领地”之内。它通常涉及：
l 事务管辖审查： 该行政机关是否有权处理该类事务。
l 地域管辖审查： 该行政机关的行为是否发生在其管辖的地理范围之内。
l 层级管辖审查： 该行政机关的级别是否与其处理的事务相匹配，是否存在上级机关直接处理下级管辖事务或反之的情形。
l 是否存在超越职权或滥用职权： 这是权限审查的实质核心。超越职权（Ultra Vires）指行为超出了法律明确授予的权力范围；滥用职权则指在权限范围内，但基于不正当目的或不相关考虑行使权力。这两种情形都是严重的权限违法。
3.程序合法性审查：审查“如何行权”的规矩
正当程序是法治的基石，“程序先于实体”在很多情况下是审查的铁律。程序违法可以直接导致行政行为被撤销甚至确认无效 [[6]]。程序合法性审查主要关注：
l 法定步骤与时限： 是否遵循了立案、调查、告知、审核、决定、送达等法定步骤，以及是否在法定时限内完成。例如，超期作出的行政决定可能面临被撤销的风险 [[7]]。
l 当事人权利保障： 是否履行了告知义务，即在作出不利决定前告知当事人事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩权 [[8]]；在涉及重大利益时，是否告知其享有听证的权利 [[9]]；是否保障了其申请回避的权利等。
l 内部决策程序： 对于重大行政决策、重要行政处罚等，是否经过了法定的集体讨论、专家论证、风险评估等程序。例如，处罚决定书未经集体讨论程序，可能构成致命的程序漏洞 [[10]]。
4.内容/依据合法性审查：审查“行权结果”的实体正义
这是对行政行为实体内容的审查，旨在确保其“言之有物、持之有故”。
l 事实认定审查： 审查据以作出行政行为的事实是否清楚，证据是否确实、充分，能否形成完整的证据链，事实认定是否存在内在矛盾 [[11]]。
l 法律适用审查： 审查适用的法律、法规、规章是否准确。这包括：引用的规范性文件是否现行有效；是否存在下位法抵触上位法的情形；是否存在法律适用错误（如将此规则用于彼情形）；是否正确理解和解释了法律条文 [[12]]。
l 内容合规性审查： 审查行政行为的具体内容是否符合法律规定。特别是在对行政规范性文件的审查中，重点审查是否存在违法增设行政许可、行政处罚、行政强制；是否存在没有法律依据减损公民、法人或其他组织合法权益或增加其义务的情形；是否存在没有法律依据增加本部门权力或减少本部门法定职责的情形（搜索结果摘要1）。
l 裁量合理性审查： 虽然传统上合法性审查不包括合理性审查，但在中国实践中，对于“明显不当”的行政裁量，通常也被纳入广义的合法性审查范畴。这主要审查是否存在滥用裁量权、裁量结果畸轻畸重、或在作出裁量时忽视了相关考虑因素等情形 [[13]]。
5.形式合法性审查：审查“行权外观”的规范性
行政行为作为一种法律行为，其外在形式也必须符合法律要求。这主要包括：
l 书面形式要求： 法律规定必须采用书面形式的，如行政处罚决定书、行政许可证书等，是否采用了书面形式。
l 要素完备性： 文书是否载明了必要事项，如当事人信息、事实理由、法律依据、决定内容、救济途径和期限、作出决定的机关名称、日期并加盖公章等。例如，一份未送达的处罚决定书，其效力将存在重大瑕疵 [[14]]。
这一“五要素”框架逻辑清晰、操作性强，构成了中国行政权力合法性审查实践的骨架。
第二节：比较法视野：德国行政法“形式-实质”二元审查框架
为了深化对合法性审查的理解，借鉴域外成熟的行政法理论至关重要。德国行政法学对行政行为（Verwaltungsakt）合法性的审查，构建了一个经典且极具影响力的“形式合法性-实质合法性”二元框架 [[15]], 搜索结果摘要1)。这一框架不仅条理分明，而且在理论深度上对我们有重要启发。
1.形式合法性 (Formelle Rechtmäßigkeit)
形式合法性关注的是行政行为作出的外部程序和形式要件，不涉及实体内容的对错。其核心构成如下 [[16]]：
l 管辖权 (Zuständigkeit)： 与中国框架中的“权限合法性”类似，审查作出行为的机关是否具备事务管辖权、地域管辖权和层级管辖权。这是形式审查的第一道关卡。
l 程序 (Verfahren)： 审查是否遵循了法定程序，如德国《行政程序法》(VwVfG) 中规定的听证程序 (Anhörung, § 28 VwVfG)、案卷查阅权等。程序违法是否可以“治愈”(Heilung von Verfahrensfehlern, § 45 VwVfG) 也是审查的重点。
l 形式与理由说明 (Form und Begründung)： 审查行政行为是否满足法定的形式要求（如书面形式），以及是否履行了说明理由的义务 (Begründungspflicht, § 39 VwVfG)。理由说明被认为是保障当事人权利、便于后续司法审查的重要形式要件。
2.实质合法性 (Materielle Rechtmäßigkeit)
实质合法性则深入到行政行为的“心脏”，审查其内容是否与实体法规范相符。其审查逻辑更为复杂和精细 [[17]]：
l 授权依据 (Ermächtigungsgrundlage)： 这是实质合法性审查的基石，体现了严格的“法律保留原则”(Vorbehalt des Gesetzes) [[18]][[19]]。审查者首先要找到授权行政机关作出该行为的具体法律条文。对于干预性行政行为，必须有明确的法律授权依据；对于授益性行政行为，则可能需要找到请求权基础 (Anspruchsgrundlage)。
l 构成要件符合性 (Tatbestandsvoraussetzungen)： 在找到授权依据后，审查者需要像“涵摄”一样，逐一检视案件事实是否满足该法律规范所规定的所有构成要件（包括客观要件和主观要件）。这里涉及对“不确定法律概念”(unbestimmter Rechtsbegriff) 的解释问题，法院通常对此拥有最终解释权 [[20]]。
l 法律后果的合法性 (Rechtmäßigkeit der Rechtsfolge)： 当法律构成要件满足后，审查行政机关选择的法律后果是否合法。这里主要分为两种情况：
l 羁束行为 (Gebundene Entscheidung)： 法律规定了唯一法律后果，行政机关没有选择余地。
l 裁量行为 (Ermessensentscheidung)： 法律授予行政机关在多种法律后果中进行选择的权力（“可以……”）[[21]]。对裁量权的审查是重点和难点，主要审查是否存在“裁量瑕疵”，包括：裁量逾越（Ermessensüberschreitung，超出了法定范围）、裁量滥用（Ermessensmissbrauch，基于不当目的或违反基本原则）、裁量不作为（Ermessensunterschreitung/Untätigkeit，法律要求裁量而未裁量）。
l 是否符合一般法律原则： 这是德国实质合法性审查的一大特色，特别是比例原则 (Verhältnismäßigkeitsprinzip) 的适用。比例原则要求行政措施与所追求的合法目的之间必须成比例，它包含三个子原则的递进式审查 [[22]], 搜索结果摘要1)：
l 适当性 (Geeignetheit)： 采取的措施是否有助于实现预设的合法目的？
l 必要性 (Erforderlichkeit)： 在所有同样能实现目的的措施中，所选择的是否是对相对人侵害最小的措施？
l 狭义比例性/均衡性 (Angemessenheit/Proportionalität im engeren Sinne)： 措施对个人权益的损害与其所带来的公共利益之间是否相称？公共利益是否显著大于个人损失？
l 其他实质要件： 如行政行为内容必须明确 (Bestimmtheit)，且在法律上和事实上可能被执行 (Möglichkeit der Vollstreckung) [[23]]。
第三节：英美法系司法审查标准的借鉴意义
虽然本报告主要关注行政机关内部的合法性审查，但英美法系的司法审查标准同样具有重要的借鉴意义，因为它为“合法性”的内涵提供了更宽广的视角。传统上，英国的司法审查标准（“格里纳勋爵三原则”）包括 (搜索结果摘要1)：
1.非法性 (Illegality)： 这与大陆法系的“越权”和“法律适用错误”高度重合，指决策者必须正确理解并适用授予其权力的法律。
2.非理性 (Irrationality / Wednesbury Unreasonableness)： 这是英美法系的一大特色。如果一项决定是“如此不合理，以至于任何一个理性的主管机关都不会作出”，那么它就是非理性的。这实际上为审查极端不合理的行政裁量提供了一个标准，与中国实践中的“明显不当”和德国法中的“裁量滥用”有异曲同工之妙。
3.程序不当 (Procedural Impropriety)： 这包括违反法定的明示程序要求，以及违反“自然正义”(Natural Justice) 原则。自然正义原则又包含两个核心规则：“任何人不得做自己案件的法官”（反偏私规则）和“听取另一方的意见”（公平听证规则）。
第四节：框架的综合与启示
通过对上述三种框架的比较分析，我们可以得出以下几点启示，为构建一个更为全面、深入的合法性审查体系提供理论支撑：
l 共通性与基础性： 无论是中国、德国还是英美法系，对主体资格、法定权限、正当程序的审查都是共通的、基础性的要求。这构成了合法性审查的“硬核”。
l 精细化与深度： 德国法的“形式-实质”二分法及对比例原则的递进式审查，为我们提供了将审查从“合规性”提升到“合目的性与合比例性”的精细化路径。这对于审查涉及公民重大利益的限制性措施尤为重要。
l 合理性审查的边界： 英美法的“非理性”标准和中国实践中的“明显不当”审查，都表明在现实中，纯粹的合法性审查与合理性审查之间并无一道不可逾越的鸿沟。对极端不合理的行政行为进行干预，已成为现代法治国家的共识。关键在于如何界定“极端”或“明显”，以避免审查机构过度干预行政机关的专业判断和裁量空间。
l 体系的开放性： 一个现代的合法性审查框架应当是开放的，能够根据审查对象的不同（如具体行政行为、规范性文件、行政决策）而调整其审查的侧重点 (搜索结果摘要1)。例如，对规范性文件的审查更侧重于是否“违法增减权利义务”，而对重大决策的审查则更强调程序履行的完备性 (搜索结果摘要1)。
综上所述，一个理想的行政权力合法性审查框架，应以中国实践的“五要素”为骨架，吸收德国法在实质合法性审查上的精细逻辑（特别是比例原则），并借鉴英美法对程序正义和合理性底线的关注，形成一个既有中国特色又符合现代法治普遍原理的、多层次、动态的分析模型。
第二章：行政权力合法性审查的具体标准与流程：标准化与闭环管理的实践路径
如果说第一章构建了审查的“理论大厦”，那么本章将聚焦于这座大厦的“施工图纸”和“操作手册”——即合法性审查的具体标准与标准化流程。截至2026年，中国各地在推进法治政府建设过程中，已经积累了大量关于如何将抽象的审查框架具体化、流程化的实践经验。
第一节：合法性审查的具体标准：量化与细化的“标尺”
合法性审查要从“原则性”走向“可操作性”，就必须建立一套清晰、具体、可衡量的审查标准。综合各地实践，这些标准主要围绕“职权、程序、内容、依据”四大维度展开，并不断细化 (搜索结果摘要2)。
1.主体与职权合法性标准：
l 主体资格标准： 审查送审文件的主体，是否为本级政府部门、法律法规授权组织或依法接受委托的组织。
l 职权来源标准： 审查所涉权力事项是否具有明确的法律、法规或规章依据，是否存在“法外设权”或“无头权力”。
l 职权范围标准： 审查行为内容是否超出了该主体的法定职责范围，是否存在“越位”；是否与其他部门的职责发生交叉或冲突，是否存在“错位”；是否履行了应尽的法定职责，是否存在“缺位”。
2.程序合法性标准：
l 公众参与程序标准： 对于重大行政决策和规范性文件制定，审查是否按规定履行了向社会公开征求意见的程序，征求意见的期限是否不少于法定工作日。
l 专家论证程序标准： 对专业性、技术性较强的决策事项，审查是否组织了专家、专业机构进行论证，并审查专家论证意见的采纳情况及理由。
l 风险评估程序标准： 对可能引发社会稳定、公共安全等方面风险的决策事项，审查是否进行了社会稳定风险评估，并形成了评估报告。
l 听证程序标准： 对涉及特定群体重大利益或有重大分歧的决策、定价等事项，审查是否依法举行了听证会。
l 内部决策程序标准： 审查是否经过了部门内部的合法性审查、集体讨论决定等法定内部程序。
l 时限与顺序标准： 审查整个决策或执法过程的各个环节是否遵守了法定的时间限制和先后顺序。
l 回避与不当接触标准： 审查是否存在承办人员、审查人员应当回避而未回避的情形，或是在决策过程中存在与利益相关方不当接触、影响公正性的情况 (搜索结果摘要2)。
3.内容与依据合法性标准：
l 法律依据有效性标准： 审查所引用的法律、法规、规章是否为现行有效版本，是否已被修改、废止或宣布失效。
l 层级抵触标准： 审查下位法性质的文件（如地方政府规章、规范性文件）内容是否与上位法（宪法、法律、行政法规）相抵触。
l 权利义务设定标准： 这是规范性文件审查的核心。严格审查是否存在：
l 无法律依据，减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务。
l 无法律依据，增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
l 违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项 (搜索结果摘要2)。
l 政策符合性标准： 审查相关内容是否符合党中央、国务院及上级政府的重大方针政策。
l 内容明确性标准： 审查内容表述是否清晰、准确，无含糊不清或相互矛盾之处，具有可操作性。
4.事实与法律适用标准（主要针对行政执法决定）：
l 证据确凿充分标准： 审查认定事实的证据是否真实、合法、与待证事实具有关联性，证据之间能否相互印证，形成完整的证据链条。
l 事实认定清晰标准： 审查对违法/违规事实的描述是否具体、准确、无遗漏。
l 法律适用准确标准： 审查定性是否准确，适用的法律条文是否正确，是否存在错用、漏用或选择性适用法律的问题。
l 裁量基准适用标准： 审查行政裁量是否遵循了本地区、本领域制定的行政裁量权基准制度，是否存在畸轻畸重、同事不同罚等明显不当情形。
值得注意的是，关于“合理性”审查的界限问题，当前（2026年）的主流实践是，合法性审查机构一般不主动对行政裁量范围内的“好坏优劣”进行评判，但对于“明显不当”的行政行为，即构成裁量权滥用的情况，则必须作为合法性问题进行审查和纠正 (搜索结果摘要2)。
第二节：合法性审查的流程设计：标准化、信息化与闭环化
为确保上述审查标准得到统一、高效的执行，各地普遍设计了标准化的审查流程，并借助信息化手段加以固化。这一流程强调“谁制定、谁审查、谁负责”的原则，并致力于实现全过程留痕和闭环管理 (搜索结果摘要2)。
一个典型的标准化审查流程通常包括以下环节：
1.启动与登记（“入口关”）：
l 明确审查范围： 行政机关内部明确规定，所有行政规范性文件、重大行政决策、对外签订的重大合同协议、重大行政执法决定等，均需在提交集体审议或作出最终决定前，送交法制机构进行合法性审查。
l 建立登记制度： 法制机构收到承办单位报送的审查申请后，进行统一的收文登记，编号管理，并明确具体的审查承办人及办理时限。这确保了所有审查事项“件件有落实”。
2.初审与材料核验（“准备关”）：
l 标准化材料清单： 审查机构通常会制定并公布《合法性审查报送材料清单》。承办单位报审时必须一并提交：
l 提请审查的文书草案及详细的起草说明（包括制定的背景、必要性、主要内容、征求意见情况等）。
l 制定的主要依据（相关的法律、法规、规章和政策文件）。
l 征求意见及意见采纳情况的汇总说明。
l 专家论证意见、风险评估报告（如需）。
l 其他需要提交的材料 (搜索结果摘要2)。
l 材料核验： 审查人员首先对报送材料的齐全性、规范性进行核验。材料不齐或不符合要求的，可以暂缓受理或一次性告知承办单位补正。这一步骤避免了因信息不全导致反复沟通，提高了审查效率。
3.实质审查（“核心关”）：
l 审查方式： 以书面审查为主要方式，审查人员秉持客观、审慎的原则，对照前述的具体审查标准，对报送的材料进行逐项、全面的审查 (搜索结果摘要2)。
l 辅助审查手段： 在书面审查难以作出准确判断时，可以采取多种辅助手段，包括：
l 组织调研座谈，深入了解实际情况。
l 必要时再次组织专家论证或听证。
l 与相关部门进行协调沟通，解决职责交叉或理解分歧问题。
l 邀请上级司法行政部门提前介入指导，或委托第三方专业机构（如律师事务所、高校）提供专业法律意见 (搜索结果摘要2)。
l 审查重点： 审查人员需在全面审查的基础上，抓住核心问题和主要风险点，特别是涉及公民基本权利、市场主体核心利益、政府核心职责以及可能引发重大社会影响的事项。
4.反馈与出具意见（“出口关”）：
l 形成书面审查意见： 审查结束后，审查机构必须出具正式的、书面的《合法性审核意见书》。意见书内容通常包括：
l 基本情况（送审事项名称、送审单位、收文时间等）。
l 审查依据。
l 审查结论（合法、基本合法但需修改、存在重大合法性问题建议不予通过等）。
l 具体修改建议和理由（对存在合法性问题的部分，必须逐条列出，并说明理由，提出明确的、可操作的修改或解决方案）。
l 规范反馈程序： 审查意见书按照机关内部办文程序报批后，正式反馈给承办单位。承办单位需根据审查意见对原方案进行修改完善。未经合法性审查或未采纳审查意见的，不得提交集体审议或作出决定。
5.复核与归档管理（“闭环关”）：
l 意见采纳情况复核： 在一些严格的流程设计中，还包括一个复核环节，即法制机构对承办单位修改后的版本进行再次核对，确保审查意见得到全面、准确的采纳。
l 全过程归档： 从送审登记、审查过程中的讨论记录，到最终的审查意见书和承办单位的采纳情况说明，所有文件资料均需按规定整理归档，确保整个审查过程“全程留痕、有据可查、责任可追溯” (搜索结果摘要2)。
近年来，一些地方的探索实践（如浙江金华、龙泉等地）进一步推动了审查流程的优化，例如绘制标准化的流程图、制定统一的审查文书模板、将审查工作向乡镇街道等基层单位延伸，甚至探索对村规民约、居民公约的合法性进行指导性审查，极大地提升了基层治理的法治化水平 (搜索结果摘要2)。
第三章：合法性审查与行政权力清单总纲的衔接：从“两张皮”到“一体化”
行政权力合法性审查与行政权力清单总纲，是法治政府一体两翼的制度安排。前者是动态的“行为卫士”，后者是静态的“权力图谱”。两者的有效衔接与深度融合，是实现对行政权力“源头-过程-结果”全链条管控的关键。衔接的要点，体现在法理、机制、内容和监督等多个层面。
第一节：衔接的法理基础：共同恪守“职权法定”原则
两者衔接的根本逻辑前提，是共同服务并体现了“职权法定”这一宪法性原则 [[24]]。
l 权力清单的“法定性”来源： 行政权力清单的编制过程，本质上就是一个大规模、系统性的“寻法”和“确权”过程。清单中的每一项权力，都必须有明确的法律、法规或规章作为其设立依据 [[25]][[26]][[27]]。任何没有法定依据的权力，都应在编制过程中被清理出去，这本身就是一次宏观层面的合法性审查 [[28]][[29]]。因此，权力清单总纲的最终形成，是职权法定原则在静态权力配置上的集中体现。
l 合法性审查的“法定性”标尺： 而日常的合法性审查，则是将职权法定原则应用于动态的、个案的行政行为中。审查机构在审查一项具体决策或行为时，一个首要的问题就是：“这项权力在不在清单上？它的行使是否符合清单中载明的要素？”权力清单为个案合法性审查提供了最直接、最权威的“职权”判断依据。
因此，权力清单是合法性审查的“前置成果”和“静态依据”，而合法性审查则是权力清单在实践中得以遵守的“动态保障”。二者共享同一个法理内核，这是它们能够且必须衔接的根本原因。
第二节：审查主体与工作机制的衔接：从“分兵把守”到“联合作战”
要实现有效衔接，必须在组织层面建立协同的工作机制，打破部门壁垒。
l 法制机构的核心枢纽作用： 通常，县级以上人民政府的法制机构（或司法局）既是本级政府合法性审查工作的总牵头，也是权力清单编制和动态管理工作的法律审核主体 [[30]][[31]][[32]]。这种“一身双责”的制度设计，天然地为两者衔接提供了组织保障。法制机构在审核清单时积累的对各部门职权的宏观认识，能够反哺其在个案审查中的精准判断；反之，在个案审查中发现的权责不清、边界模糊等问题，也能为清单的修订和完善提供第一手资料。
l 跨部门的联动协作机制： 权力清单的编制和管理，以及重大复杂事项的合法性审查，都离不开跨部门的协作。必须建立法制机构与机构编制、监察、审改、政务服务等部门的常态化协作联动机制 [[33]][[34]][[35]]。例如：
l 在清单编制阶段，法制机构负责对各部门上报的权力事项及其依据进行合法性审查，机构编制部门负责从“三定”规定角度审核职责匹配性，审改办等部门则可能从流程优化角度提出意见。
l 在日常审查中，当遇到涉及机构职责划转、新增权力事项等问题时，法制机构可以迅速与编制部门核实，确保审查意见的准确性。
l 这种“横向到边、纵向到底”的审查网络 [[36]]，使得对权力的合法性判断不再是法制机构的“独角戏”，而成为多部门协同的“大合唱”。
第三节：动态调整机制中的衔接：实现“图”与“实”的同步更新
行政权力清单不是一成不变的“化石”，而是一个需要根据法律立改废、机构改革、职能调整而不断更新的“活地图”。合法性审查在这一动态调整机制中扮演着至关重要的“守门人”角色 [[37]]。
l 合法性审查是动态调整的“触发器”和“过滤器”：
l 增项审查： 当因新法颁布或上级授权需要新增权力事项时，该事项必须先经过严格的合法性审查，确认其依据充分、要素齐全后，才能被纳入清单总纲 [[38]][[39]]。
l 减项/变项审查： 当因法律修订、机构改革导致某项权力取消、下放、整合或变更实施主体时，同样需要合法性审查介入，以确认调整的合法依据，并及时更新清单和相关实施要素 [[40]][[41]]。例如，某项行政处罚权从A部门划转至B部门，合法性审查需确认划转的法律文件效力，并指导B部门承接后正确行使。
l 与其他清单的衔接审查： 在动态调整中，合法性审查还需确保地方的权力清单总纲与国家部委的行政权力清单、全国行政许可事项清单等各类专项清单保持一致和衔接，避免“多张清单打架” [[42]]。
通过将合法性审查嵌入动态调整的全过程，确保了权力清单的每一次“刷新”都经过了法治的检阅，从而维护了清单本身的严肃性和权威性，实现了“权力图谱”与“权力现实”的同频共振。
第四节：审查内容与标准的统一与深化：从“对号入座”到“精雕细琢”
衔接的深化，体现在审查内容和标准从宏观走向微观，从形式走向实质。
l 以清单要素为审查基准： 权力清单不仅列明了权力名称，更重要的是详细规定了每项权力的类型、设定依据、实施主体、运行流程、责任事项、追责情形等核心要素 [[43]][[44]]。这为日常的合法性审查提供了现成的、颗粒化的“审查清单”(Checklist)。审查人员在审查一项具体行政行为时，可以直接对照清单，审查其主体、程序、权限等是否与清单规定完全一致，实现了“按图索骥”式的精准审查。
l 引入行政过程论深化审查： 更有深度的衔接，是借助“行政过程论”等更先进的理论范式，对审查标准和清单内容进行一体化的精细化改造 [[45]]。传统清单偏重于对权力“是什么”的静态描述，而过程论视角则更关注权力“如何运行”的动态过程。例如，可以区分规制性过程（如行政处罚）和给付性过程（如社会救助），并为这两类过程分别设计不同的合法性审查要点和清单要素。
l 对于规制性过程，审查重点是程序正义、比例原则和对当事人权利的保障。
l 对于给付性过程，审查重点则是资格认定的公平性、给付标准的统一性和程序的便捷性。
l 将这种过程化、分类化的思维同时应用于清单编制和合法性审查，能够极大提升两项制度的精细化水平和实践契合度 [[46]]。
l “先合法性，再合理性”的审查原则： 在对清单进行审核和依据清单进行审查时，都应遵循“先审查形式合法性（依据是否有效），再审查实质合法性（内容是否合理）”的逻辑顺序 [[47]][[48]]。这确保了审查的逻辑性和层次性。
第五节：公开与监督环节的衔接：共同构建“权力阳光房”
最后，衔接的成果最终要通过公开和监督来检验和巩固。
l 以审查定公开，以公开促监督： 一项权力事项，只有经过了合法性审查，被确认合法后，才能被纳入清单并向社会公布 [[49]][[50]]。权力清单的全面公开，本身就是合法性审查成果的集中展示。
l 清单成为公众监督的“说明书”： 公开的权力清单，为社会公众、新闻媒体、法律监督机关（如人大、检察院）监督行政行为提供了最清晰、最权威的“说明书”和“路线图”。当公众认为某项行政行为违法时，可以对照权力清单，明确指出其可能在哪一环节（如主体、程序、权限）违反了规定，从而使外部监督更加精准、有力 [[51]][[52]]。
l 监督结果反哺审查与清单： 外部监督中发现的问题，例如“清单之外仍有权力运行”或“清单之内权力行使不规范”，可以反过来成为启动合法性审查程序、推动权力清单动态调整的重要线索来源，形成“审查-清单-公开-监督-反馈-再审查”的良性循环。
总而言之，行政权力合法性审查与权力清单总纲的衔接，是一个从法理认同到机制协同，再到内容融合与监督互动的系统工程。实现两者的“一体化”，是构建从事前、事中到事后，从源头到末端，权责统一、运行透明、监督有力的行政权力运行新格局的必由之路。
第四章：面临的挑战与未来发展展望
截至2026年，中国的行政权力合法性审查制度与权力清单制度的衔接融合已取得长足进步，但要实现更高水平的法治政府治理目标，仍面临一系列挑战，同时也孕育着新的发展机遇。
第一节：当前面临的主要挑战
1.审查范围的“全覆盖”挑战： 虽然制度设计上要求“应审尽审”，但在实践中，审查的广度和深度仍有待拓展。例如，乡镇街道一级的合法性审查能力普遍较弱，对行政合同、合作协议等“柔性”行政行为的审查重视不足，对“村规民约”等基层自治规范的合法性指导仍处于探索阶段 (搜索结果摘要2)。如何将审查的触角延伸到权力的“神经末梢”，实现无死角覆盖，是一个现实挑战。
2.审查标准的“精细化”挑战： 现有的审查标准在宏观层面较为统一，但在针对不同行政领域（如生态环保、金融监管、数字治理）的精细化、专业化方面尚有欠缺。特别是对于“合理性”审查的边界，如何从“明显不当”的底线控制，发展到更具操作性的比例原则分析，对审查人员的专业素养提出了极高要求。引入并消化如“行政过程论”等新理论，也需要一个过程 [[53]]。
3.审查能力的“均衡化”挑战： 不同层级、不同地区、不同部门之间的法制机构人员配备、专业能力和重视程度存在显著差异。许多基层的法制干部身兼数职，难以投入足够精力进行深度审查。审查队伍的专业化、职业化建设依然任重道远。
4.信息技术应用的“深化”挑战： 尽管各地已开始利用信息化手段固化流程，但在运用大数据、人工智能等技术进行辅助审查、风险预警、案例推送等方面，仍处于初级阶段。如何从“流程电子化”迈向“审查智能化”，是提升审查质效的关键瓶颈。
第二节：未来发展展望
面对挑战，着眼未来，行政权力合法性审查与权力清单制度的融合发展，呈现出以下几个清晰的趋势：
1.审查智能化： 未来，依托统一的数字法治平台，可以构建“智能合法性审查系统”。该系统能够自动比对送审文件与权力清单、法律法规数据库，快速识别主体、权限、程序等方面的明显瑕疵；通过大数据分析同类案件的裁量尺度，为合理性审查提供参考；通过AI语义分析，预警规范性文件中的潜在法律风险。这将把审查人员从繁琐的事务性工作中解放出来，专注于处理复杂、疑难的法律问题。
2.管理全周期化： 两者的衔接将贯穿于一项行政权力的“生命全周期”。从权力的创设（立法阶段的合法性论证）、配置（权力清单的编制）、运行（日常行为的个案审查），到监督（基于清单的绩效考核和责任追究），再到消亡（权力清理和清单核销），合法性审查将无处不在，形成一个完整的制度闭环。
3.公众参与实质化： 未来的发展方向将不仅是向公众“公开”审查后的结果，更要探索在审查过程中引入更多实质性的公众参与。例如，在重大决策的合法性审查环节，可以试行邀请利害关系方代表、社会监督员等参与评议，让审查过程更加开放、透明，从而增强最终决定的公信力和可接受性。
4.审查结果权威化与刚性化： 随着制度的成熟，合法性审查意见的权威性将进一步提升。未经合法性审查或未采纳审查意见而作出决策导致重大损失或恶劣影响的，相关决策者和执行者的责任将被严格追究。合法性审查将真正成为一道不可逾越的“刚性门槛”，其结果与法治绩效考核、干部任用评价等硬指标直接挂钩，从而倒逼所有行政机关从内心深处尊法、敬法。
结论
本研究报告系统地剖析了行政权力合法性审查的核心框架、具体标准与运行流程，并着重阐述了其与行政权力清单总纲制度深度衔接的关键要点。研究表明，一个成熟的合法性审查体系，应当是融合了中国本土实践、大陆法系精细逻辑和英美法系正当程序精神的开放系统。其运行不仅需要标准化的流程作为保障，更需要在“职权法定”这一共同的法理基础上，与权力清单制度实现从组织、机制到内容、监督的全方位一体化。
站在2026年的时间节点上，我们有理由相信，随着法治政府建设的持续推进，行政权力合法性审查与权力清单制度的衔接将日益紧密。这不仅是两项具体制度的完善，更是中国特色社会主义法治体系走向成熟、实现国家治理能力现代化的一个缩影。未来的挑战在于如何通过技术赋能、能力建设和机制创新，将这一制度合力转化为普遍的行政实践，确保每一项行政权力都在法治的轨道上，为了人民的福祉而审慎、公正、高效地运行。这既是法治的内在要求，也是人民对美好生活的深切期盼。
其他来源
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行政合法性审查工作操作指南
重大行政决策合法性审查包括哪些内容？可采取哪些方式？
立法合法性审查是法治政府建设的重要内容
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跨部门协同合法性判断：学理认知与标准构建
Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes (schematisch)
70617 Administrative Law: Final Exam Notes
具体行政行为的合法性审查
Constitutional and Administrative Law
§ 2 C. IV. Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (Rn. 712 - 827)
合法性审查的主要内容
重大行政决策合法性审查工作规范
龙泉市司法局有序推进合法性审查全覆盖工作
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司法审查制度与标准研究
金华市司法局“三化”建设推进乡镇（街道）合法性审查有效覆盖
合法性审核（审查）白皮书 (2022年度)
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