行政权力清单全面清理研究报告第一篇：清单清理篇·总纲

时间：2026-07-16 10:27:59

引言：背景与研究意义

自党的十八届三中全会首次明确提出“推行地方政府权力清单制度”以来，建立和完善行政权力清单制度已成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化、建设法治政府的核心环节与关键抓手。行政权力清单制度通过“清权、减权、确权、制权、晒权”等一系列制度化安排，旨在厘清政府与市场、政府与社会的边界，确保行政权力“法无授权不可为、法定职责必须为”，从源头上预防和治理腐败，优化营商环境，提升政府公信力和执行力。

经过十余年的实践探索，全国各地各级政府在权力清单的建立与公布方面取得了显著成效。然而，随着改革进入深水区，早期建立的权力清单也暴露出一些问题，例如：部分清单事项界定不清、颗粒度不细；一些“隐性权力”或“变相权力”仍游离于清单之外；清单的动态调整机制不健全，未能及时反映法律法规的“立改废释”和机构职能的调整；权力运行流程不透明、不规范，存在较大的自由裁量空间等。

在此背景下，对现有行政权力清单进行一次全面、系统、深入的清理与优化，显得尤为迫切和重要。本次清理不仅是对过去工作的“回头看”和巩固提升，更是面向未来，构建更加科学、规范、透明的政府职能体系的必然要求。

四川北展律师事务所行政权力清单课题组（以下简称“本课题组”）受托开展此项研究。本报告作为系列研究的开篇之作——《第一篇：清单清理篇》，旨在构建一个宏观的、纲领性的框架。本篇将首先阐明行政权力清单全面清理工作所应遵循的总体要求，系统梳理其所依据的法律规范体系，并最终提出一套科学、严谨、可操作的流程化清理总纲。此总纲将作为后续分项研究（如特定权力类别清理、流程优化、动态管理机制等）的顶层设计和根本遵循，为后续研究工作的顺利开展奠定坚实的基础。

第一章：行政权力清单全面清理的总体要求

行政权力清单的全面清理是一项系统性工程，其实质是对政府职能的再梳理、再定位和再规范。为确保清理工作科学、有序、高效地进行，必须在顶层设计上明确其应遵循的核心原则与需达成的目标任务。这些总体要求是整个清理工作的“定盘星”和“指南针”，为所有参与部门和人员提供统一的思想指引和行动准绳。

第一节核心原则

根据国家相关政策精神及地方实践经验，本次行政权力清单全面清理工作应严格遵循以下核心原则：

一、职权法定原则：清理工作的根本基石

职权法定原则是依法行政的核心要义，也是本次清单清理工作的首要原则和最根本的法律遵循 [[1]]。该原则要求，任何一项行政权力的设定、实施、变更或取消，都必须有明确且充分的法律、法规或规章依据。其具体内涵和在清理工作中的应用要求如下：

1.权力来源的唯一合法性：行政机关行使的任何一项权力，其源头必须能够追溯到现行有效的法律、行政法规、地方性法规或规章 [[2]]。党中央、国务院和省市党委政府的规范性文件，以及机构编制部门的“三定”规定（定职能、定机构、定编制），是确认部门职责范围的重要依据，但通常不作为独立创设行政权力的依据，特别是不能创设减损公民、法人或者其他组织权利或增加其义务的权力类型，如行政许可、行政处罚和行政强制等 [[3]][[4]]。

2.严禁“清单之外有权力”：全面清理的目标是实现“行政权力进清单，清单之外无权力” [[5]]。这意味着，凡是没有法定依据的权力事项，无论其以何种形式存在（例如，长期以来形成的惯例、内部工作要求等），都必须在此次清理中予以坚决取消。

3.彻底清理“红头文件”设权：以部门内部发布的通知、意见、办法等“红头文件”形式设定的行政权力，由于其缺乏上位法依据且未经法定程序，是典型的法外设权，必须一律予以取消 [[6]]。这是斩断权力滥用链条、维护法制统一性的关键举措。

4.坚持“非授权即禁止”：该原则要求行政机关在面对法律、法规、规章未明确授予的权力领域时，必须秉持审慎和克制的态度，推定为无权行使，从而为市场和社会主体留出充足的活动空间。

二、简政放权原则：清理工作的核心导向

简政放权是转变政府职能、激发市场和社会活力的核心改革举措。在清单清理过程中，必须将这一原则贯穿始终，以“减法”思维审视每一项权力 [[7]]。

1.最大限度放权于市场：对于市场机制能够有效调节的经济活动，应坚决取消不必要的行政干预和审批。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，或者行业组织、中介机构能够自律管理的事项，原则上不应再设立行政权力。

2.合理下放权力至基层：对于直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更为方便有效的经济社会事项，应在充分论证的基础上，依法下放管理层级。下放时需同步考虑基层的承接能力，做到权责匹配、放管结合，防止“一放了之”。

3.积极推动权力转移：部分技术性、服务性的辅助管理职能，可以通过政府购买服务等方式，依法转移给有资质的社会组织或专业机构承担 [[8]]。这有助于提高专业效率，减轻政府负担。

4.整合归并交叉重叠权力：针对不同部门之间存在的职责交叉、多头管理、程序繁琐的权力事项，应通过清理进行整合、归并，明确牵头部门和配合部门，优化协同机制，避免政出多门和推诿扯皮。

三、权责一致原则：构建完整的责任链条

权力和责任是一体的两面，有权必有责、用权受监督、违法要追究。清单清理不能仅仅是权力的罗列，更要构建起权责明确、一一对应的责任体系 [[9]]。

1.权力与责任同步清理：在清理每一项行政权力的同时，必须同步明确其对应的责任事项。要逐项梳理与行政权力相对应的责任主体、责任边界、履职要求和追责情形。

2.明确不作为与乱作为的责任：责任清单不仅要明确“该做什么”，更要清晰界定“不该做什么”以及“不作为”的后果。对于不依法履行职责、超越职权、滥用职权等行为，要设定明确的追责条款和监督渠道。

3.实现权责清单“两单融合”：最终形成的成果应是权力清单与责任清单的有机统一体，确保每一项权力都明确了由谁负责、如何负责、在何种情况下承担何种责任，形成完整的闭环管理。

四、便民高效原则：清理工作的价值取向

权力清单清理的最终目的之一是服务于人民群众和市场主体，提升行政效能，优化公共服务。因此，便民高效是衡量清理成效的重要标准 [[10]]。

1.优化权力运行流程：对保留的每一项权力，都要进行流程再造。坚决砍掉不必要的环节、申请材料和证明事项，压缩办理时限，降低制度性交易成本 [[11]]。

2.推进标准化与规范化：对同类权力事项，要尽可能统一办理标准、申请范本、裁量基准，减少因人而异、因时而异的不确定性，为公众提供清晰、稳定的预期。

3.加强信息技术应用：积极推动权力事项的“网上办、掌上办”，将清单清理与“互联网+政务服务”改革深度融合，实现数据多跑路、群众少跑腿。

五、公开透明原则：实现有效监督的保障

阳光是最好的防腐剂。公开透明是权力清单制度发挥其监督和制约作用的前提 [[12]]。

1.清单内容全面公开：除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私等依法不予公开的事项外，清理后形成的行政权力清单及其运行流程图、责任清单等，必须通过政府门户网站、政务服务大厅等渠道向社会全面公开 [[13]]。

2.运行过程实时可查：推动权力运行的全过程信息化、可视化，让申请人可以实时查询办理进度，让社会公众可以监督权力行使轨迹。

3.接受社会广泛监督：公开清单的同时，必须畅通监督渠道，明确投诉举报的受理机构、联系方式和处理流程，将行政权力真正置于人民群众的监督之下。

六、全面真实原则与“谁行使、谁清理”原则：确保清理工作的质量

为保证清理工作的彻底性和准确性，还需遵循以下工作原则：

1.全面真实：清理工作必须覆盖所有行使行政权力的部门和所有权力类型，不留死角和盲区。要确保梳理出的权力事项全面、完整、真实，严禁搞选择性清理或变通性清理，杜绝“体外循环”的隐性权力 [[14]]。

2.“谁行使、谁清理”：行政权力的实际行使部门是对该项权力最了解的主体。因此，清理工作应以部门自我梳理为基础，由各行政部门负责对其行使的权力进行全面的摸底、登记和初步清理，提出保留、取消、下放、转移或整合的初步意见。法制机构、编制部门等再进行统一审核、协调和确认。

第二节目标任务

在上述核心原则的指引下，本次行政权力清单全面清理工作的总体目标是：通过系统性的清理、规范和优化，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，为高质量发展和高水平治理提供坚实的制度基础。为实现这一总体目标，需完成以下四项环环相扣、层层递进的核心任务：

一、全面清权：摸清权力底数，构建完整目录

这是清理工作的基础环节。任务核心是“摸清家底”，对现有存续的各类行政权力进行一次拉网式、地毯式的梳理和登记，形成一份全面、准确的行政权力事项目录初稿。

l 工作内容：各部门需对照相关法律法规规章和“三定”规定，按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督检查以及其他行政权力等类别 [[15]]，逐项列出本部门正在行使或认为应当行使的所有权力事项。登记内容至少应包括权力名称、权力类型、实施主体、设定依据等基本信息。

二、审核减权：依法甄别筛选，优化权力配置

这是清理工作的核心环节。任务核心是“依法审核、优化配置”，在全面清权的基础上，由清理工作领导小组办公室或法制机构牵头，组织专家进行合法性、合理性、必要性审查，对每一项权力作出“保留、取消、下放、转移、整合”的处置决定。

l 工作内容：

l 取消一批：对没有法律、法规、规章依据的，特别是仅由部门“红头文件”设定的权力，坚决予以取消 [[16]]。

l 下放一批：对管理层级过高、基层管理更有效率的权力，依法下放给下级政府或部门。

l 转移一批：对适宜由社会组织承担的辅助性、服务性职能，逐步转移出去。

l 整合一批：对职责交叉、界限不清的权力，进行归并整合，明确主责单位。

l 保留一批：对确实需要保留的法定权力，予以确认，纳入清单。

三、规范编权：编制权责清单，绘制运行流程

这是清理工作的成果固化环节。任务核心是“标准化、规范化”，将经过审核确认保留的权力事项，按照统一的标准和格式，编制成正式的《行政权力清单》和《责任清单》，并为每一项权力绘制清晰的运行流程图。

l 工作内容：

l 编制清单：清单应包含事项编码、权力名称、权力类型、实施主体、设定依据、责任事项、追责情形等关键要素，内容详尽、格式统一。

l 绘制流程图：为每一项保留的权力事项编制“身份证”和“路线图”，即权力运行流程图。流程图需清晰展示从申请/启动到办结的每一个环节、办理时限、承办机构、监督方式等 [[17]]，使之成为对外服务的“办事指南”和对内操作的“工作规程”。

四、公开制权：社会公布监督，建立动态管理

这是清单制度发挥长效作用的保障环节。任务核心是“阳光运行、长效管理”，将清理成果向社会公布，接受监督，并建立起一套能够适应法律和职能变化的动态调整机制。

l 工作内容：

l 向社会“晒权”：通过政府网站、政务服务平台、办事大厅等多种渠道，将最终审定的权责清单和权力运行流程图向社会公开发布，确保公众的知情权和监督权。

l 建立动态调整机制：明确清单调整的条件、程序和责任主体。因法律法规“立改废释”、机构改革、职能调整等原因需要调整清单的，相关部门应及时提出申请，经法定程序审核确认后，对清单进行更新并重新公布，确保清单的权威性、严肃性和时效性。

l 加强事中事后监管：权力清单的公布不是终点，而是起点。必须同步加强对清单执行情况的监督检查，建立健全配套的监管制度和问责机制，确保清单落地生根，权力在阳光下规范运行。

第二章：清理工作的法律规范、司法解释及规范性文件依据

行政权力清单的全面清理是一项高度依赖法律规范的系统工程。其整个过程，从权力的梳理、审核到最终的确认和公布，都必须在法治的轨道内进行。本章旨在系统梳理和阐释支撑本次清理工作的法律规范体系，包括其上位法依据、规范性文件的作用边界以及对司法解释的正确认知。

第一节核心法律与法规依据

构成行政权力清单清理工作合法性基础的，是国家层面的一系列法律和行政法规。这些法律法规不仅是各项行政权力的直接设定来源，也为清理工作本身提供了基本的原则和标准。

一、综合性行政法律

这类法律为行政行为设定了通用规则，是判断所有行政权力合法性的基础标尺。

1.《中华人民共和国行政许可法》：该法是行政许可领域的基本法，明确规定了可以设定行政许可的事项范围、设定权限、实施程序等。在清理工作中，所有涉及“行政许可”类别的权力，都必须严格对照该法进行审查。凡是违反该法规定，如超越权限设定许可、对可由市场调节的事项设定许可、或以备案之名行许可之实等，均应予以纠正或取消 [[18]]。

2.《中华人民共和国行政处罚法》：该法是行政处罚设定的唯一法律依据。它严格规定了行政处罚的种类、设定权限和实施程序。清理工作中，必须审查所有行政处罚事项的设定是否符合该法规定，特别是是否存在以部门规章或规范性文件设定限制人身自由、吊销许可证等处罚的情况，凡不符合者一律取消 [[19]]。

3.《中华人民共和国行政强制法》：该法对行政强制措施和行政强制执行的设定和实施作出了严格限定。清理工作需重点审查行政强制措施的设定主体是否合法、程序是否正当，严禁任何没有法律、行政法规依据的强制措施存在于清单之中 [[20]]。

二、领域性法律与行政法规

除了上述综合性行政法律，大量的行政权力来源于规定具体社会领域管理的专门性法律和行政法规。例如，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国食品安全法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》[[21]]等。在清理过程中，每一项具体的行政权力都必须找到其在相应领域法律、法规中的明确授权条款，并确保其行使方式、范围和程序与该条款的规定完全一致。这是“职权法定”原则最直接的体现。

第二节规章及规范性文件的作用与边界

在法律规范体系中，规章（包括部门规章和地方政府规章）和行政规范性文件（俗称“红头文件”）的地位和作用需要被严格界定，这是清理工作中的一个重点和难点。

一、规章的设定权限

根据《中华人民共和国立法法》的规定，部门规章和地方政府规章可以在法律、行政法规设定的范围内，对执行法律、行政法规的事项作出具体规定。它们可以设定部分行政处罚和行政强制措施，但受到严格限制。在清理工作中，依据规章设定的权力，必须审查其是否超越了上位法的授权范围，是否存在与上位法相抵触的内容。

二、行政规范性文件的严格界定

行政规范性文件在行政管理中发挥着重要作用，但其绝不能成为创设行政权力的法外之地。

1.禁止创设核心权力：这是清理工作中的一条“高压线”。行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等对公民、法人或者其他组织权利义务产生直接、重大影响的权力事项 [[22]][[23]]。任何仅依据规范性文件设立的此类权力，都必须无条件取消。

2.有限的依据作用：在某些特定领域，规范性文件可以作为行政权力的实施依据或细化依据。例如，一些地方性法规明确规定，除涉及行政给付、行政奖励的规范性文件外，其他规范性文件的内容不得单独作为设定行政权力事项的依据 [[24]][[25]]。这意味着，在清理行政给付（如补贴、救济金）和行政奖励（如荣誉称号）类权力时，上级党委政府发布的政策性文件可以作为合法依据。但除此之外，规范性文件更多是扮演“执行细则”的角色，其内容必须依附于上位法，不能脱离上位法另搞一套。

3.作为被清理的对象：本次权力清单清理，本身也包含着对现行有效的行政规范性文件的全面审查。依据**《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）** [[26]] 以及各地（如浙江、河南）的行政规范性文件管理办法 [[27]][[28]]需要对所有规范性文件进行系统清理，凡是存在以下情况的，应予以废止或修改：

l 与现行法律、法规、规章或国家最新政策相抵触的；

l 没有上位法依据，擅自设定公民、法人或其他组织义务，或减损其合法权益的；

l 主要内容已被新的法律法规或上级规范性文件所代替的 [[29]]；

l 调整对象已消失或主要依据已废止、失效的；

l 违法设定行业垄断、地区封锁、市场壁垒等内容的 [[30]]。

第三节关于司法解释的特别说明

在研究法律依据时，有观点可能会涉及最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）发布的司法解释。在此，本课题组需要特别澄清司法解释在行政权力清单清理工作中的角色和地位。

一、司法解释的功能定位

司法解释是“两高”为了解决审判和检察工作中具体应用法律问题而制定的规范性文件。其核心功能在于“解释法律”，而非“创设权力”。司法解释是面向司法机关的，指导法官和检察官如何正确理解和适用法律，而不是直接规定行政机关该拥有哪些行政权力。

二、司法解释与行政权力清单清理是两条平行线

搜索结果清晰地表明，行政权力清单的清理工作，其主导方是各级人民政府及其职能部门 [[31]][[32]][[33]]。而“两高”也会定期对其发布的司法解释进行清理，例如，为配合民法典实施或监察体制改革，废止一些与新法不一致或已过时的司法解释 [[34]][[35]]。

这两个清理活动是并行的、独立的，分属于行政系统和司法系统。不存在由“两高”发布专门针对“行政权力清单清理”的司法解释来指导政府如何清权、减权的情况。 将两者混淆，是对我国行政权与司法权分工的误解。

三、司法解释的间接关联性

尽管司法解释不直接作为清理工作的依据，但它具有重要的间接关联性。

1.作为合法性审查的参考：“两高”发布的行政诉讼相关的司法解释，例如关于政府信息公开行政案件的司法解释 [[36]]，明确了法院在审理相关行政案件时的裁判标准。这些标准反过来为行政机关在清理和规范自身权力时，提供了预判其行为合法性的重要参考。行政机关在界定某项权力的边界和行使程序时，必须考虑到如果该行为进入诉讼程序，法院会如何依据相关法律和司法解释进行裁判。

2.推动行政行为的规范化：司法解释通过统一裁判尺度，倒逼行政机关提升依法行政水平。例如，若司法解释对某一类行政处罚的证据标准、程序要求作出了更严格、更细致的规定，那么行政机关在清理和保留该项处罚权力时，就必须在权力运行流程中体现这些要求。

综上所述，本次清理工作的法律依据体系层次分明：以《行政许可法》等核心行政法律为统领，以各领域专门法律法规为实体依据，严格限制规章和规范性文件的设权功能，同时正确理解司法解释在行政诉讼监督中的参考作用。这是一个完整且严谨的法治框架，确保了整个清理工作于法有据、行之有效。

第三章：行政权力清单流程化清理总纲

本章旨在构建一套系统化、标准化、可操作的行政权力清单流程化清理工作总纲。此总纲将整个清理工作划分为五个紧密衔接的阶段，明确每个阶段的核心任务、操作要点和产出成果，为后续具体实施提供清晰的“路线图”和“施工图”。

第一阶段：启动与准备——奠定坚实基础

这是确保清理工作顺利开展的前提。一个周密、充分的准备阶段，可以有效避免后续工作中的方向偏离和效率低下。

一、成立领导机构与工作专班

1.成立领导小组：由本级政府主要领导或分管领导牵头，编制、司法、发改、财政、政务服务等部门主要负责人为成员，成立“行政权力清单全面清理工作领导小组”，负责统筹规划、组织协调、审议决策等重大事项。

2.组建工作专班/办公室：在领导小组下设立办公室（可设在司法行政部门或政府办公室），并根据任务需要，下设综合协调组、审核论证组、流程优化组、督导检查组等 [[37]]，抽调各相关部门业务骨干和法律专家，具体负责日常工作的推进和落实。

二、制定详细实施方案

1.明确目标与范围：方案需明确本次清理工作的具体目标、原则、清理范围（覆盖所有行使行政职权的部门和单位）、时间节点和预期成果。

2.细化任务分工：方案应将总体任务分解到各部门、各阶段，明确每个单位、每个时间点的具体工作内容和责任人，形成“任务书”和“时间表”。

3.统一标准与口径：制定并下发《行政权力事项梳理填报指南》、《权力运行流程图编制规范》等技术性文件，统一权力的分类标准、填报口径、审核尺度和流程图绘制格式，确保各部门工作步调一致、成果规范统一。

三、开展动员与培训

1.召开动员大会：由领导小组组织召开全体动员部署会议，传达清理工作的重要意义、总体要求和工作安排，统一思想，提高认识。

2.组织业务培训：由工作专班组织，对各部门具体负责清理工作的人员进行集中培训，详细讲解实施方案、填报要求、审核标准、流程图绘制方法以及相关法律法规知识，确保操作人员准确理解和掌握工作方法。

第二阶段：全面梳理与登记——摸清权力家底（“清权”）

这是数据采集和基础构建阶段，核心是遵循“谁行使、谁清理”的原则，确保权力梳理的全覆盖和无遗漏。

一、部门自查与全面登记

1.下发梳理通知：工作专班正式向所有纳入清理范围的部门下发通知，要求其在规定时限内完成本部门行政权力的全面梳理和登记工作。

2.对照依据逐项梳理：各部门需指定专人，对照现行有效的法律、法规、规章、国际条约和协定、上级党委政府规范性文件以及本部门“三定”规定，逐条逐项梳理本部门实际行使和法定应行使的全部行政权力。

3.填写《行政权力事项初步梳理表》：按照统一模板，对梳理出的每一项权力进行登记。表格内容应包括但不限于：权力名称（暂定）、权力类型（从行政许可、处罚等10余个类别中选择 [[38]]、实施主体（具体到内设机构或派出机构）、设定依据（引述到具体法律条文的款、项、目）、现有运行流程简述等。

二、确保“四个对应”

在梳理登记过程中，各部门必须确保所报送的权力事项初步清单做到“四个对应”，即：

1.与法律法规规章的规定相对应：确保每一项权力都有明确的法定来源。

2.与本部门“三定”规定职责相对应：确保权力与其法定职责范围一致，避免越位、错位。

3.与内设机构或下属单位的职能相对应：确保权力的实施主体清晰、准确。

4.与上级主管部门的职能划分相对应：对于垂直管理或双重管理的部门，要理清与上级部门的权力边界。

三、形成初步成果

各部门在完成自查梳理后，需将加盖公章的《行政权力事项初步梳理表》及相关法律依据材料，按时报送至工作专班。工作专班对各部门报送的材料进行汇总，形成全市（或全区/县）的行政权力事项总目录（初稿）。

第三阶段：审核论证与合法性审查——依法甄别筛选（“审权”）

这是清理工作的核心环节，通过多层次、专业化的审核，对初步梳理的权力事项进行“大浪淘沙”，确保最终纳入清单的每一项权力都合法、合理、必要。

一、工作专班初步审核

1.形式审查：审核组首先对各部门报送材料的完整性、规范性进行审查，检查表格填写是否符合要求、依据提供是否齐全等。

2.交叉比对：将不同部门报送的权力事项进行横向比对，重点发现涉及多个部门的职责交叉、管辖争议、多头执法等问题，做好标记，为后续协调解决提供依据。

二、合法性与合理性集中审查

这是最为关键的一步，由审核论证组（通常由司法行政部门、法律顾问、专家学者组成）主导。

1.合法性审查：逐项审查每一项权力的设定依据。

l 依据的有效性：核实所引用的法律、法规、规章是否现行有效，是否存在已被修订或废止的情况。

l 授权的明确性：审查法律条文是否构成了对该项权力的明确授权，是否存在对法律条文的曲解或扩大解释。

l 设定的合规性：严格按照前述第二章的法律依据体系，审查是否存在越权设权、通过“红头文件”设权等违法情形。

2.合理性与必要性论证：

l 评估必要性：对于合法但已不适应当前经济社会发展需要的权力，如过多过滥的检查、评比、达标活动，论证其是否有继续存在的必要。

l 评估适当性：评估权力的行使方式是否符合比例原则，是否存在“高射炮打蚊子”的情况；评估管理层级是否科学，是否存在应下放或整合的可能。

三、形成审核意见并反馈

经过集中审查后，审核组对每一项权力初步提出“保留、取消、下放、转移、整合”五类处理意见，并说明理由。

l 保留：合法、合理、必要且实施主体明确的权力。

l 取消：没有法定依据、依据失效、已被新规定取代或完全没有必要的权力。

l 下放：更适宜由下级政府部门实施的权力。

l 转移：可由社会组织或市场承担的辅助性、服务性职能。

l 整合：职责交叉、多头管理的权力，需明确一个主责部门，其他部门为配合。

审核意见将以书面形式反馈给原报送部门，并对存在争议或职责交叉的事项，组织相关部门进行协调会商，达成一致。对无法达成一致的，报请领导小组裁决。

第四阶段：优化流程与编制清单——固化清理成果（“编权”）

在审核确认最终的权力事项目录后，工作进入成果编制和流程优化阶段。本阶段旨在将清理成果以标准化、可视化的形式固定下来。

一、编制标准化权责清单

1.统一编码：为每一项保留的权力事项赋予全市（或全区/县）统一、唯一的编码，便于信息化管理和检索。

2.规范名称与内容：规范统一每项权力的名称、类型、实施依据（精确到条款）、办理时限（法定和承诺时限）、责任事项、追责情形、监督电话等要素 [[39]][[40]]。

3.编制责任清单：与权力清单同步编制责任清单，逐项明确与权力对应的责任主体、履职边界、以及不履职或不当履职可能导致的法律责任。确保权责一一对应，无缝衔接。

4.形成清单送审稿：将编制完成的《行政权力清单（送审稿）》和《责任清单（送审稿）》汇总，报请领导小组审议。

二、绘制与优化权力运行流程图

这是“流程化清理”的核心体现，目的是让每一项权力都运行在规范、透明的轨道上。

1.明确编制要求：

l 要素齐全：流程图必须清晰展示从启动（申请/受理/立案）到办结（决定/送达/归档）的全过程 [[41]][[42]]。关键节点，如受理、审核、审查、决定等，必须明确标示。

l 内容明确：每个环节需注明承办机构/岗位、办理时限、职责要求、相对人权利（如陈述申辩权 [[43]]。

l 监督嵌入：流程图中必须嵌入监督制约环节，明示投诉举报的途径和联系方式，体现内部制衡和外部监督。

2.进行流程再造与优化：

l 遵循法定程序：有法定程序的（如行政许可、处罚听证等），必须严格按照法定要求细化流程 [[44]]。

l 优化非法定程序：无法定程序的，应遵循便民高效原则，最大限度地减少内部流转环节，压缩办理时间 [[45]]。

l 推行并联审批：对需要多个前置审批的，尽可能改为并联审批或协同办理，减少企业和群众跑动次数 [[46]]。

l 规范自由裁量权：对于行政处罚、行政给付等存在自由裁量空间的权力，应在流程图中嵌入裁量基准的适用环节，推动裁量权行使的规范化。

3.分类绘制与模板应用：

l 为提高效率，对办理流程基本相同的同类权力事项，可以绘制“通用流程图”（一类一图） [[47]][[48]]。

l 对于流程中有关键差异项的，可在通用流程图基础上单独绘制或进行特别注明 [[49]]。

l 参考上级或先进地区发布的流程图样本（如安康市的编制指南 [[50]]，确保格式规范、简明易懂。

第五阶段：公开公示与动态管理——确保长效运行（“晒权与制权”）

这是清单制度生命力的关键所在。清理成果必须公之于众并保持动态更新，才能真正发挥其应有作用。

一、审定与公开发布

1.合法性审查与审议：将编制完成的权责清单和流程图送审稿，提交本级政府司法行政部门进行最后的合法性审查，之后报请政府常务会议或专题会议审议。

2.向社会公开发布：审议通过后，以政府公告等正式形式，通过政府门户网站、政务服务网、政务大厅公示屏等渠道，向社会集中公布最终的《行政权力清单》、《责任清单》以及全部的《权力运行流程图》。

3.宣传与解读：组织新闻发布会、政策解读会等，向社会公众和市场主体广泛宣传权力清单制度，详细解读清单内容和办事流程，提高社会知晓度。

二、建立健全动态管理机制

权力清单不是一成不变的，必须建立科学的动态调整机制，确保其“活起来”。

1.明确调整情形：规定因法律、法规、规章的“立改废释”，部门职能的划转、新增或取消，以及深化“放管服”改革等原因，可以启动清单调整程序。

2.规范调整程序：建立“部门申请、专班审核、司法审查、政府审定、统一公布”的规范化调整程序。任何部门不得擅自增减或变更权力事项。

3.定期评估与修订：建立定期评估机制，例如每年或每两年对清单的执行情况、实施效果进行一次全面评估，根据评估结果进行集中修订和优化。

三、加强后续监督与问责

1.纳入绩效考核：将权力清单的执行情况、动态调整的及时性等，纳入对各部门的年度依法行政考核或绩效考核体系。

2.强化社会监督：畅通“12345”政务服务热线等投诉举报渠道，鼓励社会公众对清单之外的违法行政行为、不按流程办事的行为进行监督举报。

3.严肃追责问责：对违反权力清单制度，仍在清单外实施权力、变相设权，或不履行、不当履行清单内职责的单位和个人，依纪依法严肃追究责任。

结论

本《行政权力清单全面清理研究报告（第一篇：总纲）》系统阐述了本次清理工作的总体要求、法律依据，并构建了一套五阶段的流程化清理框架。这一总纲的确立，为后续各项具体研究和实际操作提供了宏观指引和根本遵循。课题组将在本总纲的指导下，继续深入研究不同权力类别的清理要点、流程优化的具体路径、动态管理的信息化建设等专题，以期为构建一个更加完善、高效、透明的行政权力运行体系贡献专业智慧。

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关于全面清理行政权力推行权力清单制度的通知

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权力清单梳理的原则是什么？

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行政权力清单全面清理研究报告 第一篇：清单清理篇·总纲

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